金融消保的监管脉络究竟是怎样的？

刚刚过去的2023年，金融监管的头号大事无疑是国家金融监管体系改革，而国家金融监管体系改革的重头戏当属组建国家金融监管总局（“金监总局”），金监总局的一项新增重要职责即为将原本分属于人民银行、银保监会和证监会的金融消费者/投资者保护职责统一收归金监总局管理。

随之而来，可预期的是由金监总局牵头，对于金融消保的整个监管体系及监管规则进行全面更新和调整，在新的监管规则落地之前，我们不妨先来回顾一下金融消保的监管脉络与现状，有助于更好地理解此次金融消保统一监管的目的和思路。

金融消保这个概念，虽然听起来有点大而抽象，但是实际涵盖的范围却很广，从金融营销宣传、到投资者适当性管理，从信息披露、到格式条款，从用户投诉举报、到消费者个人信息保护，都属于金融消保的范畴，因此，对于所有从事To C端业务的金融机构而言，金融消保都是避不开、绕不过的话题。而在最近几年间，在“金融为民”的政策导向下，金融消保也从可有可无的边缘角色，一跃成为监管关注的核心重点之一。

01

金融消保的监管规则

由于金监总局成立后，尚未就金融消保的统一监管出台新的监管规定，因此，我国的现行金融消保监管框架仍然适用原“一行两会”架构下的相关规定（因此，在该部分仍然使用了银保监会而非金监总局的表述），并可以划分出金融条线监管和非金融条线监管两条主线，在金融条线监管下，又可以划分出人行监管、银保监监管和证监监管三条支线，我们一条条来看。

1、金融条线监管

就金融条线监管而言，简单理解，金融消保监管工作主要由金融监管部门对口负责，并视监管对象的不同，进而由一行两会适用其各自制定的监管规则分头监管。

了解金融条线监管的第一个关键词是“上位法”。

我国的现行法律法规中，除适用于一般消费者的《消费者权益保护法》外，目前金融监管条线能够统一适用的上位法只有《国务院办公厅关于加强金融消费者权益保护工作的指导意见》这一相对原则性、纲领性的文件以及针对金融营销宣传行为这一特定领域的《关于进一步规范金融营销宣传行为的通知》，人民银行、银保监会及证监会的监管要求尚未打通，金融消保“自上而下”的监管体系尚未完全成型。当然，将金融消保的监管职权统一收归金监总局也正是为了解决这一问题。金融条线的现行消保监管规则如下图所示：

图1: 金融条线消保监管规则（现行）

1)  人行条线

监管人行条线的金融消保监管起步较早，2013年即出台了《中国人民银行金融消费权益保护工作管理办法（试行）》，该试行办法于2016年“转正”为《中国人民银行金融消费者权益保护实施办法》，随后于2020年进一步细化规定并增强可执行性，成为今天的《中国人民银行金融消费者权益保护实施办法》，即“5号令”。

原则上5号令仅适用于银行业金融机构和非银行支付机构（注1：参照适用于商业银行理财子公司、金融资产管理公司、信托公司、汽车金融公司、消费金融公司以及征信机构、个人本外币兑换特许业务经营机构），但从实践角度，其适用范围也可能有一定程度的扩张，例如2021年4月29日，人民银行、银保监会、证监会、外汇局等金融管理部门联合对13家从事金融业务的网络平台企业进行监管约谈并提出了整改要求，其中金融消保即是其中一项重要内容，而人民银行在此次整改中起到牵头作用的同时，也将5号令中的部分要求延展到集团内所有从事金融业务的主体。

2）银保监条线监管

银保监会是一个于2018年银保合并后诞生的部门，将银行业与保险业进行统一规范的消保监管规则也自此起步：在银保监会成立后，先后于2019年发布了《关于银行保险机构加强消费者权益保护工作体制机制建设的指导意见》、2021年发布了《银行保险机构消费者权益保护监管评价办法》，但仍然缺少类似5号令的直面金融消保具体规范的系统性规定，直至2022年12月26日，《银行保险机构消费者权益保护管理办法》的出台正面解决了这一问题。

值得注意的是，就银行业及保险业金融机构而言，除上述银保监条线的监管规定以外，还需要遵守其他规则：银行业机构一方面需要适用/参照适用人行条线的金融消保监管规定，如5号令，另一方面，银监条线在银保监会合并前出台的消保监管规定仍然有效，如《银行业消费者权益保护工作指引》。保险业机构则需要适用《中国保监会关于加强保险消费者权益保护工作的意见》等保监条线在银保监会合并前出台的消保监管规定。

3）证监条线监管

证监条线的金融消保监管很特殊，第一点特殊在，证监会监管体系下使用了“投资者保护”而非“金融消费者保护”的概念；第二点特殊在，证监会监管体系下的投资者保护工作，最主要涉及的是上市公司的监管，而非金融机构的监管。

从法规角度，2013年出台的《国务院办公厅关于进一步加强资本市场中小投资者合法权益保护工作的意见》对于资本市场中小投资者保护提出了明确要求，2019年修订的《证券法》中更是增设“投资者保护”专章，体现了对于证券投资者保护的高度重视。实践中，诸如“扇贝跑了”此类上市公司侵害中小投资者权益的违规行为层出不穷，应当说，证监会以上市公司监管作为其关注的首要重点具有现实性和合理性。不过，从另一方面看，由于监管重点向上市公司监管的倾斜，证监会条线的消保监管规则对于金融机构（例如证券公司、期货公司、基金公司、基金销售机构等）而言，除重点关注投资者适当性规则外，其他规定反倒相对偏于框架性。

2、非金融条线监管

除了金融条线监管以外，金融消费者作为广义的消费者的子集，同样可能面对非金融条线的监管要求，较为突出的是市监条线和网信条线的监管。

1）市监条线监管

市场监管部门负责一般消费者权益保护的监管工作，因此原则上亦对于侵害金融消费者权益的行为具有监管职权，即金融消保工作亦需满足市场监管条线的监管规则。

除《消费者权益保护法》作为与金融监管条线共同的上位法外，市场监管条线适用其独立的一套监管规则，市场监管条线的主要消保监管规则可归纳如下图：

图2: 市场条线消保监管规则（现行）

实践中，地方市监局一般不会“越权”监管金融机构，但其对于金融机构同样具有监管权限，且对于广告违规、有奖销售等典型的市监条线的关注问题，地方市监局同样可能对于金融机构进行监管并做出处罚。从这一角度，市监条线的消保要求亦不容忽视，特别是对于广告监管、不正当竞争、价格监管等市监条线的传统领域，也同样属于金融消保合规工作开展过程中需要关注的重点内容。

值得关注的是，2023年12月，市场监管总局与金监总局签署了《加强非法金融广告信息监测处置工作框架协议》，就金融广告领域的消保工作达成合作，这有助于解决市场监管与金融监管在消保方面的长期相对割裂的现状，并将对后续的平台金融广告监测处置工作有重要指导意义。

2）网信条线监管

信息安全权是金融消费者的八项基本权利之一，但是，对于金融消费者的个人信息保护，并非仅金融监管部门从消保角度具有监管职权，网信部门根据《个人信息保护法》（“《个保法》”）等法律法规，同样可以从个保监管的角度进行监督与执法。

实践中，个人信息保护监管规则的不统一也引发了各种问题，特别是金融消保领域的监管规则部分出台在《个保法》之前，在实际执行与适用中如何与《个保法》规定相衔接？《个保法》在金融领域能否产生新法代替旧法的效果？在执法层面上如何避免重复监管给金融机构带来的额外负担？都是实际出现也值得讨论的问题。

最后，现行金融消保监管规则可总结如下图：

图3:金融消保监管框架（现行）

从上面的总结和梳理中，不难发现，现行的金融消保监管规则令出多门、规定不统一的现象还是相当明显，这些监管规则层面的不统一，衍生出了监管实践层面的种种问题，也是金融消保统一监管后亟待解决的，我们接着来说。

02 

金融消保的监管实践

1、金融消费者的内涵及外延

金融消保监管实践的首要问题在于：什么是金融消费者？哪些群体需要适用金融消费者保护的要求倾斜保护？

这一问题之所以关键，原因在于消费者保护并非对于民事主体的平等保护，而是对于处于弱势的消费者一方的倾斜保护，如果界定的范围过窄，自然不能起到充分的保护作用，但另一方面，如果界定的范围过宽，同样可能给金融机构施加不合理的过重义务，对于正常的金融交易行为带来阻碍。

而对此，现行监管实践中的划分并不统一。

人行及银保监监管下一般将金融消费者的范围限定于使用金融产品或服务的自然人，且在此基础上并未区分普通投资者和专业投资者。例如《中国人民银行金融消费者权益保护实施办法》即规定，“…本办法所称金融消费者是指购买、使用银行、支付机构提供的金融产品或者服务的自然人”。

证监监管下则有较大区别，证监监管明确对于普通投资者与专业投资者加以区别，对于证券期货投资者的倾斜保护主要针对普通投资者——《证券期货投资者适当性管理办法（2022修正）》规定“普通投资者在信息告知、风险警示、适当性匹配等方面享有特别保护”。但是，普通投资者和专业投资者并非以“是否自然人”为标准进行划分，简而言之，专业投资者可以是自然人，普通投资者也可能是机构。

在金融消保统一监管后，从金监总局的角度，显然没有道理完全将证券期货投资者排除出金融消费者的范畴，那么，摆在面前的就是两个显见的问题：1）是否将金融消费者的范围限定于自然人？2）是否区分普通投资者与专业投资者，并针对普通投资者倾斜保护？

这两个问题目前并没有百分之百的正确答案，从消保角度，侧重于保护自然人而非机构是应有之义，但是否需要在自然人基础上进一步对于金融消费者类型加以区分，如果需要，这种区分和证监体系下已有的普通投资者、专业投资者的划分是何种关系，可能还需要慎重考虑。

事实上，试图将证监会的投资者保护职能完全融入金融消费者保护中本身就存在难度（例如，对于证监会的上市公司监管职能，从实践角度也很难完全移交金监总局管理），具体怎么做，可能的确是一件需要考验监管智慧的事。

2、金融营销宣传的统一规范

早在2021年底，人行等七部委即联合发布了《金融产品网络营销管理办法（征求意见稿）》，但是始终未能正式落地。对于该办法的市场讨论，观点之一就是对于不同金融产品的适配性不够充分。其实完全能够理解，在分业监管的大框架下，试图从行为监管的角度对于各类金融产品和服务的金融营销宣传进行统一规范，必然面临较大的技术难度。

时至今日，金监总局的成立以及金融消保监管职能的归口，为金融营销宣传的统一规范扫清了部分障碍。我们认为，不论金融产品和服务的业态如何，在金融营销宣传上总有一定的共通之处，也至少可以在一定程度上进行统一规范。如果希望为金融消保的新立法寻找一个“突破口”，既有立法先例（《关于进一步规范金融营销宣传行为的通知》），也有现实必要性的金融营销宣传可能是一个不错的选择。

3、适当性管理要求如何执行

与金融营销宣传相比，适当性管理的统一规范在技术上可能更加困难。

在金监总局近期发表的各种讲话中，反复提到要将适当性管理作为金融消保工作的关键，督促金融机构严格执行金融产品、销售渠道、目标客户“三适当”要求。可见，将原本主要针对具有投资属性的金融产品（例如基金、银行理财）的适当性管理要求拓展至其他向金融消费者提供的金融产品（例如信贷产品），已经成为监管态势。例如，去年出台的《保险销售行为管理办法》中，首次提出保险产品、保险销售人员分级管理要求；近期发布的《消费金融公司管理办法（征求意见稿）》中，亦明确提及了适当性管理的相关要求，都可以作为印证。

适当性管理是金融消保监管中一个相对实在的抓手，建立全面的适当性管理要求当然对于消费者保护大有裨益，但是，这里又会衍生出不少问题，对于信贷产品以及支付、账户等纯粹的服务类产品，如何进行适当性管理（从现状角度，这些产品的适当性建设可能近乎为零）？投资属性产品的既有经验和做法在多大程度上具有参考价值（不同类型金融产品之间的适当性共性，相比金融营销宣传可能要小得多）？

4、个人信息保护要求的衔接与延展

从金融监管的角度，首要关注点自然是与《个保法》监管要求的衔接对齐，但除此之外，如果金融监管规定中关于个人信息保护的要求仅仅是对于《个保法》要求的复制粘贴，是否有实际的意义？特别是考虑到金融业务具有其自身的特点，是否能够针对金融消费者及金融业务的特殊性，在符合《个保法》规定的基础上进行延展性的规范，我们认为同样是值得思考的话题。

03 

结语

金融消保涉及的范围很广、要求很多，想要厘清脉络，展示全貌并不容易，我们通过本文试图尽可能先把重点说清。

从监管规则的角度，我们无法预判潜在的新规会采取何种思路，仅就立法技术而言，新规当然也可以选择“回避”这些关键问题，只做更为原则性的规定，但是如果需要的是对于监管现状的切实改变和提升，直面问题可能是唯一的选择。

基于此，我们同样认为，在监管规则即将变革的今天，了解既有监管脉络和问题并非没有价值，相反，这有助于我们更好地理解监管思路，并为应对监管、拥抱监管做好准备。